環(huán)保部：完善生態(tài)功能區(qū)劃 助力生態(tài)文明建設

來源： 中國經濟時報  作者： 曹方超  日期： 2015-12-4 9:53:38

環(huán)保部副部長吳曉青曾公開表示，生態(tài)功能區(qū)劃是運用生態(tài)系統(tǒng)服務功能的理論和方法，在全國生態(tài)調查的基礎上，分析我國生態(tài)環(huán)境的空間分布規(guī)律，明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)系統(tǒng)服務功能的重要性與生態(tài)環(huán)境敏感性空間分異規(guī)律...

中國園林網12月4日消息：日前，環(huán)保部和中國科學院聯(lián)合發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》(下稱修編版《區(qū)劃》)。修編版《區(qū)劃》包括3大類、9個類型和242個生態(tài)功能區(qū)，確定了63個重要生態(tài)功能區(qū)，覆蓋我國陸地國土面積的49.4%，進一步強化了生態(tài)系統(tǒng)服務功能保護的重要性。

其實，早在2008年，環(huán)保部和中國科學院就聯(lián)合發(fā)布了《區(qū)劃》，并在生態(tài)保護工作中發(fā)揮了重要作用。但是隨著經濟社會快速發(fā)展、生態(tài)保護工作需求的逐步加強，《區(qū)劃》已不能適應新時期生態(tài)安全與保護的形勢，環(huán)保部表示，近10多年來我國部分區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)變化劇烈，生態(tài)系統(tǒng)服務功能格局已經改變，現行劃定的重要生態(tài)功能區(qū)范圍不能滿足國家和區(qū)域生態(tài)安全的要求，保護比例普遍較低；同時，受當時多種因素影響，生態(tài)功能區(qū)劃分不完善，一些具有重要生態(tài)功能的地區(qū)未能納入重要生態(tài)功能區(qū)范圍。

在此背景下，環(huán)保部和中國科學院以2014年完成的全國生態(tài)環(huán)境十年變化，2000—2010年調查與評估為基礎，由中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心負責對《全國生態(tài)功能區(qū)劃》進行了修編，以完善全國生態(tài)功能區(qū)劃方案，修訂重要生態(tài)功能區(qū)的布局。

那么，到底何為全國生態(tài)功能區(qū)劃？其對于我國生態(tài)文明建設又具有怎樣的作用？

空間規(guī)劃應對發(fā)展起導向作用

眾所周知，生態(tài)保護是生態(tài)文明建設的重要內容，國家高度重視生態(tài)保護工作，先后出臺了一系列重大決策部署，積極促進生態(tài)保護工作的開展。但從總體上看，我國生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)系統(tǒng)質量和功能低，生態(tài)安全形勢依然嚴峻，生態(tài)保護與經濟社會發(fā)展等矛盾依然突出。

對此，十八大明確提出“推進生態(tài)文明建設，構建生態(tài)安全格局”，十八屆三中全會進一步提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。同時，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》也明確要求“適當增加生活空間、生態(tài)用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間”。這一系列部署都對進一步開展全國生態(tài)功能區(qū)劃提出了新的要求。

環(huán)保部副部長吳曉青曾公開表示，生態(tài)功能區(qū)劃是運用生態(tài)系統(tǒng)服務功能的理論和方法，在全國生態(tài)調查的基礎上，分析我國生態(tài)環(huán)境的空間分布規(guī)律，明確區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征、生態(tài)系統(tǒng)服務功能的重要性與生態(tài)環(huán)境敏感性空間分異規(guī)律，確定區(qū)域生態(tài)功能分區(qū)，為制定生態(tài)環(huán)境保護與建設規(guī)劃、維護區(qū)域生態(tài)安全、促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展提供科學依據，為環(huán)境管理和決策部門提供管理信息和管理手段。通俗地說，就是要明確哪些區(qū)域對一個省，甚至全國的生態(tài)安全很重要，需要保護，明確一個省可能的主要生態(tài)環(huán)境問題與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，為省域的產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護與建設規(guī)劃提供科學依據。

“生態(tài)文明建設的重要部分之一就是空間布局問題，空間的布局對效率的影響很大，我們的空間規(guī)劃應該對發(fā)展起到導向作用。”國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員周宏春接受本報記者采訪時說道，簡單來看，生態(tài)功能區(qū)劃的完善就是要使得生產空間更加集約高效、生活空間更加宜居適度、生態(tài)空間更加山清水秀。

對于全國的生態(tài)功能區(qū)劃分，修編版《區(qū)劃》明確提出包括三個方面的目標，一是明確全國不同區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)類型與格局、生態(tài)問題、生態(tài)敏感性和生態(tài)系統(tǒng)服務功能類型及其空間分布特征，提出全國生態(tài)功能區(qū)劃方案，明確各類生態(tài)功能區(qū)的主導生態(tài)系統(tǒng)服務功能以及生態(tài)保護目標，劃定對國家和區(qū)域生態(tài)安全起關鍵作用的重要生態(tài)功能區(qū)域。

二是全面貫徹“統(tǒng)籌兼顧、分類指導”和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想，改變按要素管理生態(tài)系統(tǒng)的傳統(tǒng)模式，增強生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)調節(jié)功能，提高區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的承載力與經濟社會的支撐能力。

三是以生態(tài)功能區(qū)為基礎，指導區(qū)域生態(tài)保護與建設、生態(tài)保護紅線劃定、產業(yè)布局、資源開發(fā)利用和經濟社會發(fā)展規(guī)劃，構建科學合理的生態(tài)空間，協(xié)調社會經濟發(fā)展和生態(tài)保護的關系。

功能區(qū)劃實施需因地制宜

由于數千年的開發(fā)歷史和巨大的人口壓力，我國各類生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的開發(fā)、干擾和破壞。生態(tài)系統(tǒng)退化，涵養(yǎng)水源、防風固沙、調蓄洪水、保持土壤、保護生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務功能明顯降低，并由此帶來一系列生態(tài)問題，區(qū)域生態(tài)安全面臨嚴重威脅。

以京津冀地區(qū)為例，京津冀北部水源涵養(yǎng)重要區(qū)包括密云水庫、官廳水庫、于橋水庫、潘家口水庫等北京市、天津市重要水源地的涵養(yǎng)區(qū)，以及灤河、潮河上游源頭。包含1個功能區(qū)，京津冀北部水源涵養(yǎng)功能區(qū)，行政區(qū)主要涉及北京市密云、延慶、懷柔、昌平、平谷，天津市薊縣，河北省承德、張家口、秦皇島、唐山，面積為51129平方公里。

修編版《區(qū)劃》明確，目前，京津冀地區(qū)面臨的主要生態(tài)問題包括水資源過度開發(fā)，環(huán)境污染加劇；森林生態(tài)系統(tǒng)質量低，水源涵養(yǎng)功能與土壤保持功能弱，水土流失和水庫泥沙淤積比較嚴重；水庫周邊地區(qū)人口較密集，農業(yè)生產及養(yǎng)殖業(yè)等面源污染問題比較突出；地質災害敏感程度高，泥石流和滑坡時有發(fā)生。

對于該地區(qū)生態(tài)保護主要措施，修編版《區(qū)劃》指出，將包括加強流域森林、草地生態(tài)系統(tǒng)保護的力度，堅持自然恢復，提高生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)與土壤保持功能；加強水源水庫主要集水區(qū)的生態(tài)保護與恢復，控制面源污染；上游地區(qū)加快產業(yè)結構的調整，加強污染企業(yè)的關停轉的力度，大力發(fā)展低耗水產業(yè)。

由地方到全國，修編版《區(qū)劃》又該如何具體實施，轉化為行之有效的管理手段，進一步更好地作用于我國生態(tài)文明建設？

對此，周宏春指出，對于生產、生活、生態(tài)空間，修編版《區(qū)劃》的實施需區(qū)別對待，因地制宜。對于生產空間而言，各級政府在編制主體功能區(qū)規(guī)劃、制定經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)保護與建設規(guī)劃等專項規(guī)劃時，要依據生態(tài)功能區(qū)劃，優(yōu)化國土開發(fā)格局。

此外，修編版《區(qū)劃》還指出，對國家和區(qū)域生態(tài)安全有重大意義的水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、土壤保持、防風固沙、洪水調蓄等重要生態(tài)功能區(qū)，應建立生態(tài)功能保護區(qū)。要加強重要生態(tài)功能區(qū)的保護與恢復，經濟社會發(fā)展應與生態(tài)功能區(qū)的功能定位保持一致。

同時，在重要生態(tài)功能區(qū)劃定生態(tài)保護紅線，對生態(tài)功能及其保護狀況定期組織評估和考核，開展生態(tài)資產與生態(tài)系統(tǒng)生產總值核算，并公布結果。

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